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[Chile] Artículo | ¿Y dónde fueron a parar los excedentes del boom del cobre?

ABRIL 17, 2013
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por CIPER

http://ciperchile.cl/

En su anterior columna el economista Gabriel Palma puso en duda que la economía chilena tenga bases sólidas ya que depende de un precio del cobre que estaría inflado por la especulación financiera. Ahora, analiza si Chile ha aprovechado la bonanza temporal del cobre y afirma que mientras la inversión pública rara vez ha pasado del 3% del PIB, las grandes mineras en los últimos siete años “han recuperado siete veces sus inversiones, sin considerar los excedentes retirados en años anteriores”. La mayor parte del boom del precio del cobre, que estaría entrando en su fase terminal, se ha ido de Chile como utilidad de mineras privadas: “En 2006 y 2007 salieron más de US$20 mil millones por año, cifra equivalente a 1.7 veces el PIB de Bolivia y más de dos veces el PIB de Paraguay”.

Cuando en el futuro los historiadores económicos miren al Chile de la última década, la de los precios del cobre en las nubes, se van a preguntar de la misma forma como nosotros lo hacemos respecto del boom del salitre: ¿Y qué se hizo con los excedentes adicionales del cobre?  La respuesta, desgraciadamente, al igual que la del período salitrero post-Balmaceda, va a ser bastante negativa.

Como dijo el gran historiador Eric Hobsbawm, el quehacer de los historiadores  -y también el de los historiadores económicos- es recordar lo que otros prefieren olvidar.  El boom del cobre no es algo inédito en nuestra historia. Tampoco lo son los errores cometidos.  En el Chile de la Concertación y en el de la Alianza se vuelve a caer en el error maníaco clásico del ser humano: creer que lo bueno es permanente y lo malo pasajero. Respecto del precio del cobre hoy en Chile esa actitud omnipotente ha llegado a extremos inusitados.  (Ver “La economía chilena, como el elefante, se balancea sobre la tela de una araña”).

I

Primero está el hecho de lo poco que ha quedado en Chile de esos excedentes extraordinarios que se han generado desde 2003, salvo las contribuciones de la estatal CODELCO. Expresado en dólares del mismo valor adquisitivo (dólares de 2012), la salida de capital por concepto ‘renta de la inversión directa’ (utilidades y dividendos, en su mayor parte proveniente de actividades mineras) saltó de un total de US$26 mil millones para la década 1993-2002 a uno de US$113 mil millones en la década siguiente, la del salto del precio del cobre que se cuadruplicó. En 2006 y 2007 salieron más de US$20 mil millones por año, cifra equivalente a 1.7 veces el PIB de Bolivia y más de dos veces el PIB de Paraguay. Y todo eso, básicamente, para que empresas rentistas extranjeras se molesten en producir cobre con el mínimo posible de procesamiento local: el concentrado, un mineral con un contenido de metal de aproximadamente un 30%, resultado de una flotación rudimentaria del mineral bruto pulverizado.

De hecho, las grandes mineras privadas se han apropiado en cada uno de los últimos siete años de excedentes del mismo orden de magnitud que el total de sus inversiones precedentes. En otras palabras, han recuperado sus inversiones siete veces en este período, sin considerar los excedentes retirados en años anteriores. ¡Qué generosidad! Para enviarlo al Guinness Book of Records.

Y ha quedado tan poco en Chile porque tanto la tributación como el así llamado ‘royalty’ han captado una insignificancia de esos excedentes extraordinarios. Como Laurence Golborne reconoció más de una vez cuando era ministro de Minería, la tributación minera en Chile es una de las más bajas del mundo. Y en cuanto al royalty, como nos recuerda mi amigo Manuel Riesco, éste sólo obligó a las mineras privadas a pagar el equivalente al 2.7% de sus utilidades entre 2005 y 2012. Estas utilidades promediaron US$18.500 millones anuales, cifra que equivale a más de la mitad de los ingresos tributarios totales del Estado, IVA incluido.

Si la producción de cobre hubiese seguido en manos del Estado, o si hubiese al menos una tributación y un royalty de verdad, hoy en día Chile podría perfectamente vivir sin impuesto a la renta y tener, además, suficientes recursos fiscales para sus innumerables deudas sociales y requerimientos de inversión pública en educación, salud y capital físico. Brasil re-nacionalizó recientemente sus nuevas riquezas petroleras submarinas, en un proceso al que el Presidente Lula da Silva denominó la “Segunda Independencia del Brasil”.  Pero en el Chile neo-liberal de hoy, esta política, inspirada en el ejemplo de Noruega, es una alternativa que ni la Concertación ni la derecha se plantean siquiera como posibilidad.

Por otra parte, la Presidenta Rousseff ha propuesto que la totalidad de un nuevo royalty petrolero se destine a educación, ciencia y tecnología con el objetivo de duplicar el presupuesto público respectivo en términos del PIB. En Chile, en cambio, los ideólogos de la élite -nuestros ‘anarquistas burgueses’ como los denominaba Hobsbawm- prefieren que sea el mercado (es decir, aquello que aquí en Chile llamamos eufemísticamente ‘mercado’) el que solucione los problemas de la calidad y del financiamiento a la educación. Resultado, como los estudiantes se han encargaron de recordarnos, la educación universitaria en Chile es la más cara de la OECD (en términos relativos al ingreso por habitante), y lo que pagan las familias en Chile por la educación de sus hijos (en muchos casos, algo mucho más virtual que real) equivale al 40% de todos los impuestos a la renta pagados por hogares y corporaciones. A esto, entre muchas otras cosas, hay que agregar la estructura absurda del CAE, donde el Estado ha desembolsado, entre recompras y recargos, la mitad del total, mientras los bancos intermediarios se han llevado todas las utilidades (US$ 400 millones entre 2006 y 2010; ver los estudios de CENDA al respecto).

Como dijo Martin Carnoy, profesor de economía de la educación de la Universidad de Stanford al referirse al financiamiento de la educación chilena: el mayor problema con nuestros fundamentalistas de mercado es que su ideología es ciega al sentido común.

Pero ni los gobiernos de la Concertación o de la Alianza han querido tocar las enormes utilidades de las mineras privadas para ayudar en eso, a pesar de que, según la Constitución, el Estado tiene el dominio absoluto, exclusivo, inalienable e imprescriptible de todas las minas. Ni siquiera cuando el precio del cobre está en las nubes. Tampoco se ha querido tocar el tema de la posible re-nacionalización de las aguas, para poder usar los recursos de la licitación del potencial hídrico de Chile en esa dirección. Por tanto, se deja que San Isidro siga de mecenas exclusivo de Endesa.

Igual en la Pesca: sus derechos se dan como regalo de Navidad en lugar de licitarlos para usar esos recursos en esa dirección. Y como nos recuerda Eduardo Engel, se acepta que continúe un sistema de concesiones para inversión en infraestructura en el cual se asignan miles de millones de dólares sin licitación competitiva. En otras palabras, en lugar de usar el enorme potencial de recursos públicos provenientes de los recursos naturales y de las concesiones para financiar propiamente la educación, la salud y otras inversiones públicas fundamentales, se prefiere seguir con la ‘piñata’ pública (aquella que comenzó con las privatizaciones de los Chicago Boys, para los Chicago Boys y por los Chicago Boys), la cual sólo beneficia a los “usual suspects”.  También se prefiere seguir pretendiendo que esas altísimas rentas apropiadas de gratis por la élite no son una de las base principales de la gran desigualdad en la distribución del ingreso.

Y aun aceptando el argumento de que quizás cuando el precio del cobre baje no llegue al de 2003 (cuando empezó el boom de los commodities), la caída que viene (casi inevitable) puede fácilmente crear un déficit de dos dígitos en la cuenta corriente de la balanza de pagos -¡y de volver al precio de 2003, este déficit llegaría a 18% del PIB!-  (que nos pille confesados, con pocas deudas y los ahorros en dólares).

Por eso, ahora más que nunca, se requiere terminar con la ‘piñata’ pública para blindar los ingresos fiscales y así poder financiar la inversión pública y el gasto social en el período de las vacas flacas del cobre. Pero Rodrigo Vergara en el Banco Central y los asesores del segundo piso de La Moneda parecen estar más preocupados de que la economía chilena llegue creciendo a las elecciones, a cualquier costo. Es su única esperanza de ganar. O, quizás, Piñera simplemente piensa de su legado a lo Luís XV: “después de mi, el diluvio”. No olvidemos que el precio del cobre ya cayó en 2009 a menos de US$1,5 ¢/lb, menos de la mitad del precio actual.

II

Segundo, también es necesario entender por qué el cobre tiene el valor actual y por qué es probable que caiga en el mediano plazo. Como planteamos en la columna anterior, el precio del cobre en los mercados internacionales nunca se ha determinado como el de los autos o televisores (como ‘mark-up’, o margen, sobre costos de producción). Por tanto, el alza del costo de producción en Chile puede ser bastante menos relevante para la determinación de los precios futuros de lo que se cree.

Simplificando, en los mercados de commodities, especialmente en el de los minerales como el cobre, los costos de producción domésticos son los que tienen que ajustarse a los precios internacionales, y no al revés.  Como señaló hace poco el Financial Times, la economía de los recursos es como la de los buscadores de tesoros: su precio no guarda relación con el costo de encontrarlos y extraerlos, sino con la demanda -incluida, por supuesto, la especulativa-. Y sus prospectos, como nos recordaba Martin Wolf en su reciente visita a Chile, no son favorables. Y como dice otro analista, también pesimista: “En estos momentos ya hay una enorme cantidad de “new shorting” en el mercado de los metales”. (Esta es la practica de vender un activo, en este caso cobre, generalmente obtenido a préstamo de un broker, con la intención de re-comprarlo en una fecha posterior, a un precio menor). Y Braclays, hasta ahora uno de los más optimistas respecto del precio del cobre, también predice “el fin de la era de los ‘copper bulls’”.  (Inversionistas que creen que el precio del cobre va a subir).

Además, si bien es cierto que en algunas minas, como Chuquicamata (de la cual fui uno de sus directores en el período de la nacionalización y uno de los pocos que vivió para contar el cuento), el costo de extracción ha subido por problemas reales y específicos, en otras minas la subida del costo es más complejo. En algunos casos, éstos suben porque se intenta incrementar la producción lo más rápido posible (para aprovechar precios altos, pues sus dueños saben, mejor que nadie, que son transitorios). En otros, porque con precios tan altos inevitablemente los costos se relajan; o bien suben por la inevitable caída de la ley del mineral (nada muy original).

Pero también está el problema del ‘realismo mágico contable’: los costos suben artificialmente para pagar menos impuestos -el caso del escándalo que se destapó cuando la Anglo American compro la Disputada de Las Condes es paradigmático-. Exxon, quien la compro por sólo US$98 millones, operó este mineral ‘a pérdida’ durante 23 años consecutivos, para luego venderlo en US$1.500 millones. En Gran Bretaña, por ejemplo, se acaba de descubrir un escándalo similar: Starbucks no paga impuestos a las utilidades porque ‘no tiene ganancias contables’; y esto porque sus locales (de propiedad y administración de Starbucks), pagan a una empresa de Starbucks -fuera del país, por supuesto- una cantidad sideral por el derecho a usar el nombre de Starbucks. Esto es, Starbucks le paga a Starbucks por el uso del nombre Starbucks (García Márquez debe haber sido consultor de empresas de contabilidad).  Y en la legislación tributaria neo-liberal de ese país, eso es perfectamente legal. También en Chile.

En el caso del cobre, el costo unitario de producción de cátodos era bastante estable hasta 2004 (alrededor de US$0,65 ¢/lb; ver las memorias de Cochilco); a partir de ahí, saltan los precios, y justo también a partir de ahí, y en tan sólo cuatro años, los costos de producción más que se duplican. ¿Coincidencia?

Básicamente, nadie como la minería del cobre ha utilizado tanto el sobre endeudamiento con filiales en paraísos fiscales para remesar utilidades bajo la forma de intereses, eludiendo impuestos. Nadie ha usado como ellos los beneficios de la depreciación acelerada. También, como varios informes lo han mostrado, es común sub-declarar el contenido de oro, plata, molibdeno y otros subproductos en los concentrados que venden a sus filiales en el extranjero, incluso el contenido de cobre del concentrado. La base del problema es que Aduana en Chile no tiene los medios para efectuar el control de la ley de los concentrados (ni siquiera de su tonelaje), y dicho control se sub-contrata a empresas que son filiales de las mismas mineras que se deben fiscalizar, o que trabajan para ellas. ¡El gato a cargo de la carnicería!

Y respecto del precio, así como es fácil entender que el alza de los costos en Chile va a tener poca relevancia para la determinación del precio internacional del cobre en el futuro, ¿resulta tan difícil entender también que el precio actual del cobre es transitorio; básicamente resultado de una enorme especulación financiera, en mercados extremadamente líquidos y poco imaginativos, y no de los fundamentos de la economía real (China incluido)?

Quien quiera entender el increíble desatino de los mercados financieros internacionales hoy en día sólo tiene que ver lo que pasa en los mercados bursátiles: mientras todos los fundamentos de la economía mundial son un desastre (salvo, para variar, Asia) -con economías ‘desarrolladas’ estancadas, con inversión por el suelo, con sus sectores públicos y hogares endeudados hasta el alma, y la zona del Euro con peligro de implosionar-, primero fue en Nueva York, después Londres, luego Frankfurt y ahora en Tokio, las acciones llegaron a un nivel que es un record histórico y siguen subiendo. Y los bancos de inversión, como JPMorgan Chase y Wells Fargo también acaban de reportear las ganancias más altas de su historia. Los mercados financieros, como Nerón, tocan jovialmente la cítara mientras Roma arde…

Y mientras surjan más alternativas atractivas de especulación, menos probabilidad de que el componente “contra-cíclico” del cobre (su rol como activo financiero de resguardo) mantenga su precio en las nubes.

III

Tercero, la pregunta siguiente es obvia: ¿por qué de los pocos excedentes que quedan en Chile, hemos invertido tan poco? Las cifras del Central muestran una pequeña alza en la inversión, pero las del Banco Mundial (a precios constantes) muestran un panorama mucho más deprimente: el promedio de 2003 a 2010 no llega al 21% del PIB (privada y pública). Como decíamos en la columna anterior, el déficit de cuenta corriente de 2012 indica que el país ya gastó en ese año (esto es, consumió e invirtió, especialmente lo primero) casi US$10.000 millones más de lo que tenía; y si los términos del intercambio en 2012 hubiesen sido los de 2003 (todo lo demás igual), a esa cifra habría que sumarle casi otros US$40.000 millones. ¡Así cualquiera da semblanza de gran prosperidad!

En nuestra América cada vez que la inversión privada sube del 15% del PIB, a la élite capitalista parece que le da vértigo. En Asia, si alguna vez llega a bajar del 20% suenan las campanas de alarma. En Chile el 10% más rico se lleva el doble del porcentaje del ingreso que en Corea, pero la inversión privada es mucho menor (a menudo, como porcentaje del PIB, sólo la mitad). En cuanto a la inversión pública, es raro que ésta pase del 3% del PIB; en Asia, cuesta encontrar alguna economía en la cual no sea de dos dígitos. No debería sorprender entonces que la gran enseñanza que podemos aprender de Asia no es sólo cómo crecer, sino cómo sostener el crecimiento en el tiempo.

Por tanto, partiendo de la base que Chile debería quedarse al menos con una parte muy significativa del excedente del cobre, el tema fundamental es ¿qué hacer con ellos? Desde nuestro punto de vista Keynesiano la pregunta es siempre la misma: ¿es este cambio en el precio del cobre algo permanente o transitorio?  De ello depende la naturaleza del ajuste. Y si el alto precio del cobre se entiende (razonablemente) como temporal, lo que tiene sentido es, primero, captarlos y luego encausarlos en uno de dos caminos: al ahorro o la inversión.

La primera alternativa, más conservadora y más ‘market-friendly’, consiste en ahorrar una proporción muy significativa de estos recursos en un fondo tipo ‘FEES’ (el Fondo de Estabilización Económico y Social creado por Nicolás Eyzaguirre y Mario Marcel).  La gran diferencia con lo que se hizo, es que para que esta opción sea realmente efectiva se requiere de un royalty de verdad. Pero al menos con lo que se intentó hubo un cambio de tendencia. De haberse hecho en plenitud, se podría haber evitado una expansión económica insostenible (como la actual), y haber acumulado recursos significativos para los años de vacas flacas.

El otro camino, el de invertir inmediatamente esos recursos, alternativa más enérgica y con más sentido de urgencia -alternativa más “asiática”, por así decirlo- consiste en inspirarse en la política económica del Presidente Balmaceda.  Su idea era tan simple como genial: captar los excedentes temporales del recurso natural (en la época de Balmaceda ya se sabia que el salitre natural podía ser reemplazado por uno industrial, o por sustitutos, como el sulfato de amonio), e invertirlos de inmediato tanto en capital físico como humano, para crear capacidades productivas aptas para tomar el lugar del recurso natural cuando este se desinfle. Durante su gobierno, Balmaceda colocó un impuesto a las exportaciones de salitre que llegó hasta el tercio del valor de las exportaciones y con esos recursos dobló el número de estudiantes en la educación primaria y secundaria (y para qué decir la terciaria), y desarrolló un gran programa de obras públicas, especialmente ferrocarriles. En pocos años, la inversión pública en capital físico se cuadruplicó en términos reales y la de educación se incrementó ocho veces. Según mis cálculos, casi la mitad del gasto público fue destinado a inversión en ambas áreas. Además, como la oferta de no-transables era elástica, un incremento del gasto de esta magnitud también neutralizó el ‘Síndrome Holandés’, pues evitó la revaluación del tipo de cambio real. Balmaceda también creó el Ministerio de Obras Públicas e Industria y fomentó la manufactura de formas diversas.

Pero un shock de esta magnitud, por supuesto, creó muchos conflictos; uno de los mayores fue que forzó la monetarización parcial del salario agrícola para evitar que los peones se fueran a trabajar al ferrocarril. Como resultado, los latifundistas, por primera vez en la historia de Chile, tuvieron que competir por la mano de obra: esto es, por primera vez hubo mercado del trabajo en la agricultura. Pero como nuestros capitalistas autóctonos (entonces y ahora) lo último que quieren es un capitalismo de verdad (con ‘compulsiones’), ya sabemos lo que pasó. Como nos decía Einstein, “grandes espíritus siempre han encontrado la oposición violenta de mentes mediocres”.

Sin embargo, en nuestro Chile de hoy, esta gran oportunidad de captar en forma significativa esos excedentes y con ellos incrementar el ahorro o la inversión, tanto pública como privada, hasta ahora se ha perdido. De haberse hecho, junto a una política macro pro-crecimiento (al estilo ‘asiático’, no a nuestro estilo criollo post-Ffrench-Davis en el Central, el cual daña al sector productivo y divierte a los especuladores), con tipos de cambio competitivos y estables, con tasas de interés bajas y estables, hubiese sido un paquete invaluable para el crecimiento (no hay país asiático que tenga el tipo de cambio ‘flexible’ de Chile). Tener controles de capital como en los ’90 también hubiese contribuido. Agréguele a eso un Estado fuerte, capaz de regular y rayar la cancha para que opere un mercado ‘competitivo’ de verdad, y capaz de hacer política industrial y comercial (para transferir recursos hacia actividades de mayor potencial de crecimiento de la productividad en el largo plazo), podría haber hecho que Chile volviese al dinamismo de los ’90, pero esta vez en forma sustentable.

IV

Cuarto, pensando en el próximo gobierno, lo que se debería hacer en esta línea para corregir los errores hasta ahora tanto de la Concertación como de la Alianza es, al menos, captar la mitad de las utilidades del cobre vía tributación y un royalty en propiedad, y diseñar políticas para usar esos recursos de inmediato en inversión: en infraestructura, energía, educación, salud, investigación y desarrollo. Lo urgente es recuperar esos recursos y hacer que el Estado, a través de la inversión pública, se transforme en uno de los motores del crecimiento. Junto a eso, tratar de transformar el capitalismo chileno al menos en un capitalismo moderno; uno de verdad. No esta versión ‘subprime’ que tenemos ahora, en donde no hay actividad económica en la cual no falte la competencia y abunden las rentas y la mala calidad del servicio.

Una simple muestra: hace poco tiempo la OECD hizo un estudio sobre el acceso a internet y concluyó que los chilenos pagamos el doble de la tarifa promedio que se cobra en los países de la OECD para obtener la mitad de la velocidad que se ofrece en esos países. Este es el mejor ejemplo de lo que caracteriza al capitalismo subprime criollo, al que yo llamo el “capitalismo de 2 por ½”, esto es, pagar dos veces para obtener la mitad del servicio. Ahí hay un rol fundamental para el Estado: hacer que el mercado funcione al “1 por 1”.  Esto es, un capitalismo no sólo más eficiente y más equitativo, sino también menos abusivo, menos narcisista y menos rentista.

En ese sentido, eso de que todo cambio fundamental es tan ‘difícil’ es un mito neo-liberal para justificar elstatus quo. Hay una gran cantidad de reformas que no son ni siquiera difíciles -es simplemente un problema de tener ganas de hacerlo y de tener una ideología donde la ‘urgencia’ tenga prioridad- como nos decía Gramsci, más a menudo que no, las batallas se ganan o pierden en el terreno de la ideología. Un ejemplo sencillo, es el royalty. Claro, hay riesgos políticos. Concedo este punto -basta ver lo que le pasó al Primer Ministro australiano, Kevin Rudd, quien (a lo Balmaceda) le puso un royalty del 40% a las ganancias exorbitantes de las mineras (el “Resource Super Profits Tax”). BHP Billiton (y otras grandes mineras) le dieron (literalmente) un golpe de Estado. ¡Tal cual! No le pasó lo de Balmaceda, pero sí le organizaron una revuelta entre los diputados laboristas (a los cuales las mineras, entre otras cosas, les financian las campañas electorales) para poner a alguien más ‘devoto’ de las creencias neo-liberales: la diputada Julia Gillard, cuyo primer acto como nueva Primera Ministra fue bajarles de inmediato el royalty aprobado por Rudd. (En Australia el régimen político es parlamentario: los diputados, no el electorado, elije al Primer Ministro; y lo pueden cambiar cuando quieran).

Finalmente, el royalty también se podría usar como política industrial, es decir, cobrarle al cobre concentrado, digamos un 40% del precio de venta, al blister y otros refinados un 20% y al alambrón de cobre un 0%. De modo que, además de los ingresos fiscales para financiar la inversión pública en capital físico, humano y en energía, se incentive la industrialización del cobre en Chile. Eso lo hacen muchos países -y no es física nuclear-, ni tampoco se requiere para hacerlo de un sector público de la sofisticación del coreano, taiwanés o de Singapur. Sólo se requiere convicción y ganas (y parlamentarios menos “capturados” que los australianos).

Como esto, hay una gran cantidad de cosas factibles por hacer para que la economía chilena pase, al menos, de nuestro “capitalismo del 2 por ½”, a uno del “1 por 1”.  Si fuésemos capaces de parar la ‘piñata’ pública, y fuésemos capaces de usar esos recursos, en especial los excedentes temporales del cobre en esa dirección, tendríamos una gran oportunidad para hacer esta transición. Pero hasta ahora, ni la Concertación ni la Alianza proponen hacer esto.

http://ciperchile.cl/2013/04/16/%c2%bfy-donde-fueron-a-parar-los-excedentes-del-boom-del-cobre/

Fuente: http://econonuestras.cl

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